Bankacılık Regülasyonu ve Ekonomik Etkinlik 

Fuat OĞUZ

Türkiye'de son yıllarda ekonomik faaliyet içerisinde gittikçe daha hâkim bir konuma gelen Bağımsız İdarî Otoriteler (BİO) ve bunların yetki ve sorumluluklarının ne olacağı hâlâ belirsizliğini korumaktadır. Son olarak, Danıştay'ın Pamukbank'm Tasarruf Mev­duatı Sigorta Fonu'na devredilmesi kararının yürütülmesini durdurması üzerine, özel olarak Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu'nun (BDDK) ve genel olarak Bİ-O'ların kararlarının ne kadar etkin olduğunun daha ciddî bir şekilde sorgulanması gerek­mektedir. 

Konuyla ilgili gündemi belirleyen tartışmaların, etkinlik ve sosyal refah açısından bu kurumların fonksiyonlarının incelenmesini göz ardı ettikleri dikkat çekmektedir. BDDK ve diğer BİO'lar kararlarını verirken nasıl bir yaklaşım içinde olmalı ve topluma karşı sorumluluklarını nasıl yerine getirmelidirler? Bu soruların açık ve net bir şekilde cevap bulması gerekmektedir. Kamudaki regülasyon reformunun yönünün ne olacağı, politik tercihlerle değil, bu kurumların ne ölçüde başarılı çalışabildiklerinden hareketle belir­lenmelidir.

Baskı grupları ve rant-arama faaliyetleri, başta BDDK olmak üzere, BİO'larm karar­ları üzerinde ne derece etkili olmaktadır? Siyaset piyasası, toplumsal refah dışında hangi amaçlara ulaşmayı sağlamaktadır? Bu ve benzeri soruların öncelikle sorulması ve BDDK ve diğer BİO'larm düzenleme ve uygulamaları verilen cevaplar çerçevesinde değerlen­dirilmelidir. Regülasyonun gerek lehinde, gerekse aleyhindeki yaklaşımların sosyal re­fah üzerindeki etkileri nelerdir? Kısaca, regülasyonların politik iktisadî analizi, toplu­mun öncelikli olarak talep etmesi gereken bir haktır. 

BİO'larm varlık gerekçeleri, genel olarak, piyasa başarısızlıkları argümanına dayan­maktadır. Kendi haline bırakıldığında, piyasadaki gelişmelerin tüketicilerin aleyhine ola­cağı düşüncesi, regülasyonun altyapısını oluşturmaktadır. Neo-klâsik iktisada dayanan bu anlayış, konunun önemli bir boyutunu bir varsayımla dışlamaktadır: Regülasyon oto­ritesinin sadece kamu yararını maksimize etmeye çalışacağı, çıkar gruplarının etkisinde kalmayacağı, siyasî ve sektörel rant arama faaliyetlerinden etkilenmeyeceği varsayıl­maktadır. Diğer bir ifadeyle, bireysel piyasa oyuncularının piyasa başarısızlıklarına ne­den olacağı peşinen kabul edilirken, bağımsız idarî otoritelerin sistematik olarak devlet başarısızlığına yol açabileceği noktası daha başından analizden dışlanmaktadır. 

Piyasa başarısızlıkları, piyasa sisteminin içinde açıklanan önemli bir değişken iken, bürokratların başarısızlıkları, onların hatalarına, eksik bilgiye sahip olmalarına ve ben­zeri problemlere dayandırılmaktadır. Bu da, ekonomik faaliyetlerinde şahsî çıkarım gü­den bireylerin, regülasyon otoritesindeki masalanna oturduklarında tamamen farklı bir kimlik ve kişiliğe bürünüp kamu yararı gibi muğlak bir amaca hizmet ettiklerini kabul etmeyi getirmektedir. Bu anlayış, devlet başarısızlığının teorik ve ampirik olarak ince­lenmesini engellemektedir. Siyasî-bürokratik süreçlerin ekonomik analizi neo-klâsik modelin bu yaklaşımında hiç hesaba katılmamaktadır.

Geleneksel regülasyon analizi, "kamu yararı" yaklaşımından hareket eder. Bu anla­yışa göre, regülatörler görevlerini yerine getirirken sadece kamu yararını maksimize etmeyi hedeflerler. Bireysel çıkarları, verdikleri kararlar üzerinde hiçbir etki yapmaz. Regülasyon literatüründe 1970'lerde tarihe kansan bu anlayışın, bugün ülkemizde hâlâ, sanki geçerliliği varmış gibi kabul ediliyor olması, regülasyon konusundaki temel prob­lemlerin anlaşılmasının önündeki en önemli engeldir. 

BİO' ların temel amacı, ilgili piyasada rekabeti sağlamak yoluyla tüketicileri koru­mak ve sosyal refahı artırmaya yardımcı olmaktır. Ekonomik etkinliği asıl amaç olarak kabul ettiğimizde, bağımsız bir regülasyon kurumunun toplum açısından refahı artıra­cak yönde düzenlemeler yapması gerektiğini de kabul etmiş oluruz. Bu varsayım, bize, BİO'lann ne kadar bağımsız olduğu konusunda da bir ölçü vermektedir. Böylece, bir regülasyon kurumunun ne zaman bağımsız şekilde karar verdiğini teşhis etmek de müm­kün hâle gelmektedir.

Anayasal koruma, regülasyon kurumlarının hem sorumlulukları hem de yetkileri açısından gerekli olacak gibi gözükmektedir. Bu kurumların TBMM'ye karşı sorumlu­luğu ve bu sorumluluğun kapsamı anayasal bir çerçeve içinde belirlenmelidir. Daha genel bir ifade kullanmak gerekirse, siyasî iradenin ekonomik hayata müdahalesinin sınırları anayasada yerini bulmalıdır. 

BİO'lann kararlarının iyiliği veya doğruluğu, sadece teknik bir mesele olarak görül­memelidir. Herhangi bir kararın, sosyal ve kurumsal çerçeveye de uyması gerekmekte­dir. Bu nedenle, bağımsız otoriteler, siyasî tercihten bağımsız olmalı ve bunu hissetme­li, içselleştirmelidirler. Bağımsızlık kılınmalarının amacı, siyasî tercihlerin etkinlik kri­terinin ötesinde çıkarlara hizmet etmesini önlemeye yöneliktir. Piyasa ekonomisini hedef­leyen siyasî bir irade karşısında, devletçi bir regülasyon otoritesi sadece problemleri artıracaktır.

BİO'lar, piyasa ekonomileri içinde kalıcı bir yapı olarak görülmemelidir. Esas olan, rekabetçi bir piyasanın oluşturulmasıdır. BDDK da faaliyetlerinin hedeflediği amaçlara uygun olduğunu topluma ve onu temsil eden TBMM'ye karşı göstermek mecburiyetin­de olmalıdır. Dolayısıyla, BDDK ve diğer BİO'lar, piyasadaki rollerinin zaman içinde nasıl değişeceğini, ilk başta, en azından, varlıkları için gerekli koşulları sayıp tanımla­yarak açıklamalıdır. Kesin zamanlamaya dayanan bir takvim oluşturmak zor ve yanıltıcı olabileceği için, bu kurullar, hangi şartlar oluştuğunda piyasaya aktif müdahaleden çekileceklerini de önceden açıklamalıdırlar. 

Öncelikle, BDDK'nın kararlarını verirken ne ölçüde sosyal refahı artıracak bir yak­laşım içinde olduğunun sorgulanması gerekmektedir. Verilen kararların açık bir şekilde hukuka aykırı olduğu durumlarda, ortaya çıkacak toplumsal zararların çapı ve maliyetle­rinin kimler tarafından üstlenileceği de net olarak ifade edilmelidir. 

BDDK'nın piyasa üzerinde "çok fazla" kontrole sahip olmasının önüne geçmenin bir yolu, BDDK kanununda yapılacak bir değişiklikle, bu kurumun rekabeti artırmayı hedeflemesini zorunlu hale getirmektir. Böyle bir düzenleme hem Kurum'un düzenleme ve uygulamalarının toplum tarafından denetlenmesini ölçülebilir bir kritere bağlayacak­tır hem de çıkar ve rant-arama gruplarının Kurum üzerinde sahip olabileceği gücü azal­tacaktır. Regülatörün müşevvikleri yeni yapı içinde eskiye göre farklılaşacaktır. Bu sis­tem, aynı zamanda, BDDK ve diğer BİO'larm zaman içinde fonksiyonlarını yeniden tanımlamalarına yol açar. Bağımsız İdarî Otoriteler'in aşırı büyümesini önleyecek bir oto-kontrol mekanizması da bu şekilde yaratılmış olacaktır. 

BDDK'nın piyasaya yoğun bir şekilde müdahale etmesi, bankacılık sektöründe yer alanların piyasa sinyallerini yanlış yorumlamalarına yol açmaktadır. BDDK temel amacının piyasada rekabetin oluşmasını sağlamak olduğu bilinciyle hareket etmeli ve piyasaya aktif katılımını kurumsallaştıracak müdahalelerden kaçınmalıdır. Pamukbank örneği, bu açıdan da öğreticidir. BDDK'nın piyasadaki oyuncuların hareket alanını kısıtlayacak şekilde müdahalelerde bulunması, bankaları, rekabetin prensiplerini de­ğil, Üst Kurul'un yorumlarını temel alan bir politika izlemeyi tercih etmek zorunda bırakacaktır. 

Andrei Shleifer ve arkadaşlarına göre², devletin bankacılık faaliyetine müdahalesi ve banka sahibi olması hemen hemen her zaman ekonomi üzerinde olumsuz etkiler ya­ratmıştır. Devletin bankacılık sektörü üzerindeki kontrolünün kamu yararı amacının öte­sine taştığını, daha ziyade siyasî amaçlar ve çıkar maksimizasyonunu hedeflediğini gös­teren bu çalışma, bankacılık sektörünün politik amaçların gerçekleştirilmesinde yaygın olarak kullanıldığını ortaya koymaktadır. BDDK, özellikle az gelişmiş ülkelerde yaygın olan bu tür rant-yaratma ve rant-arama faaliyetlerine karşı oto-kontrol mekanizmaları geliştirmelidir. Kurul çalışanları için getirilen etik kurallar, rant-arama faaliyetlerini ön­lemekten uzaktır. Zira, bu tür regülasyon kurumlarında, siyasî davranış, çalışanların kendi çıkarlarını gütmesi yoluyla değil, daha ziyade belirli bazı kurumlan diğerlerine karşı korumaları yoluyla olmaktadır. 

BDDK'nın önemli bir karar verirken uygulaması gereken kriter, sosyal refahın artı­rılması olmalıdır. Kurum, verdiği kararların sosyal refahı nasıl ve ne ölçüde artıracağını da topluma açıklamak mükellefiyetinde olmalıdır. Özerk bir yapıya sahip olan bu tür bağımsız idari otoritelerin, bağımsızlıklarını sorumsuzluk olarak tanımlamalarını önle­menin en kısa yolu, bu kurumların ve kurulların, kararlarının sorumluluğunu taşımaları­nı sağlamaktır. 

Kanımızca, BDDK ve diğer BİO'lar Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) dene­timine tâbi olmalıdır. Kurullar, TBMM'ye verdikleri kararların sosyal refahı arttırdığını göstermek yükümlülüğünde olmalıdırlar. Her ne kadar, Meclise karşı sorumluluk, ilk başta, yürütme ve yasama arasında bir yetki karmaşasına yol açacak gibi görünse de, demokratik bir toplumun ekonomik kurumlarının da toplumsal denetime açık olması bir zarurettir.

BDDK'nın karar verme sürecinde tutarlılık sağlanması da temel prensipler arasına yerleştirilmelidir. Kurumun kararlarında tutarlılığın sağlanması, hem bankacılık sektö­ründe hem de ekonominin genelinde belirsizliği azaltacaktır. Daha da önemlisi, Kurum kararlarının toplumsal açıdan etkin olmasını sağlayacaktır.

Bu çerçevede Danıştay'ın Pamukbank olayında yürütmeyi durdurma vermesi de dik­katle incelenmelidir. Zira, öncelikle BDDK Pamukbank konusunda bir karar verirken, bu kararın ekonomik.etkinlik üzerindeki etkisini hesap etmeliydi. Daha da önemlisi, bu hesaplama bir sorumluluk bağlamında olmalıydı. BDDK, TBMM'ye karşı böyle bir sorumluluğu üstlenmelidirler. 

Danıştay'ın Pamukbank davasında yürütmeyi durdurma kararı vermesi, ekonomik sonuçları açısından oldukça önemli bir karardır. Piyasadaki büyük oyunculardan biri olan Pamukbank'a yapılan müdahalenin ekonomik etkilerinin, BDDK tarafından hesap­lanması gerekirdi. Bu, BDDK'nın topluma karşı görevini yerine getirmesinin asgarî şar­tıdır. Bu yapıldıktan sonra, yargı sürecinin herhangi bir şekilde BDDK kararı üzerinde tasarrufta bulunması, BDDK'yı toplum nezdine rahatsız etmeyecektir. Ancak, verilen kararlarda ekonomik etkinlik kriterinin ne ölçüde rol oynadığının toplum nezdinde bili­nemiyor olması ve BDDK'nın regülasyon kriterlerinin topluma açık ve net bir şekilde anlatılmıyor olması, siyasî ve teknik bağımsızlığı esas olan bu kurumun yeterince şeffaf olamadığını göstermektedir. 

Meselenin bir diğer boyutu, Danıştay kararlarının niteliği ve Danıştay'ın yaklaşı­mıyla ilgilidir. Danıştay, BİOTarm düzenlemeleri üzerinde yargı denetimini gerçek­leştirmektedir. Ancak, bu denetimin boyutları ve sınırları ne olacaktır? Örneğin, Da­nıştay, BİO'ların kararları üzerinde sadece usûl yönünden mi bir inceleme yapacak­tır? Yoksa, kararların esasına ve hatta ardındaki ekonomik saike dair bir değerlendir­mede de bulunacaktır? Belki daha da önemlisi, Danıştay kararları gelecek durumlar için emsal ve örnek teşkil edeceği için, BİO'ların hareket alanları üzerinde önemli bir belirleyici faktör olacaktır. Bu ve benzeri problemlerin, sorunlar ortaya çıkmaya baş­lamadan, genel düzenlemeler yoluyla belirginleştirilmesi gerekmektedir. Aksi takdir­de, bir yanda AB düzenlemeleri, bir yanda yargı kararları, bir yanda regülatörlerin tasarrufları, ilgili piyasalarda oldukça karmaşık ve toplumsal refahı azaltacağı kesin olan problemlere yol açacaktır. 

BİO' larm uygulamaya yönelik olarak hazırladıkları yönetmeliklerin Danıştay deneti­mine tâbi olması da önemlidir. Tüzüklerde olduğu gibi, Danıştay'ın önceden onayının alınması, her ne kadar BİO'ların hareket kabiliyetini azaltacaksa da, Danıştay ve BİO'lar arasındaki uyum problemlerini asgariye indirmekte yardımcı olacaktır. Bu durumun da öncelikle ekonomik sonuçları itibariyle incelenmesi ve bir fayda-maliyet analizine tâbi tutulması gereklidir. 

BİO'ların verdikleri kararlara itiraz aşamasında dava sürecinin uzunluğu da menfi so­nuçlara yol açmakta. Pamukbank örneğinde, BDDK tarafından kararın verilmesi, yürüt­meyi durdurma kararının çıkması, ve hâlâ yasal sürecin devam ediyor olması, bankacılık sektöründe maliyetlerin artmasına ve belirsizliğin devam etmesine neden olmaktadır. Bel­ki de daha önemli bir problem, Danıştay'ın, BDDK kararını nihaî olarak bozması duru­munda ortaya çıkacaktır. Eğer, BDDK haksız bulunursa, söz konusu zararlar nasıl hesapla­nacaktır? Tazminat hukukunun da etkinliği artıracak yönde yapılandırılması gerekmekte­dir. Farklı tazminat sistemleri ekonominin işleyişinde farklı sonuçlar doğuracak ve bireyle­rin müşevviklerini şekillendirecektir. 

Diğer bir önemli nokta, BDDK'nın, Pamukbank örneğinde olduğu gibi, dava sürecinin gereklerini zamanında yerine getirmekte zorlanmasıdır. Davanın sonuçlarının beklenmeyi-şi ve hukukî teamüllerin aksi yönünde tasarrufta bulunulması, ancak sonuçlarının önemi çerçevesinde çok istinaî durumlarda kabul edilebilecek bir yol olmalıdır. Böyle durumlar­da bile, BİO, kararının gerekçelerini ayrıntıları ile açıklamak zorunda olmalıdır. Daha da önemlisi, kararın sorumluluğunu da üstlenmelidir. Kurumun TBMM'ye karşı sorumlulu­ğu bu çerçevede de önem kazanmaktadır. 

Pamukbank kararıyla ilgili olarak, BDDK'ya yönelik olarak düşünülen soruşturma, bu kurulların sorumluluklarının ne olduğu konusunda hükümetin net bir tavra sahip olmadığı­nı da göstermektedir. "Görevin kötüye kullanılması", veya usûle uygun davranılmaması, her ne kadar idarî yargılama açısından önemliyse de, söz konusu kayıp ekonomik bir de­ğerdir ve öncelikle, ekonominin işleyişine yapılan müdahalenin maliyetinin ne olduğu he­saplanmalıdır. 

Danıştay'ın yürütmeyi durdurma gerekçesi zorunlu olarak tamamen usûl açısından ol­muştur. Mevcut inceleme sistemi içerisinde bu karann ekonomik sonuçlarının hesaplan­ması ve bunun karar üzerinde etkili olması mümkün değildir. Danıştay'ın bu türden uz­manlık gerektiren kararları vermek üzere özel bir ihtisas dairesi oluşturması ve bu dairenin mensuplarının yeterli incelemeyi yapabilecek ekonomi-hukuk anlayışına sahip olması zo­runludur. Özellikle, daha rekabetçi bir sisteme geçmeye çalışan bankacılık, enerji ve tele-kom gibi endüstrilerde idare hukukunun fonksiyonun sınırları, olayların kendi gelişimine bırakılmamalı, bir çerçeve kanun veya anayasal bir tanımlama ile belirlenmelidir. Unutul­mamalıdır ki, bu düzenlemeler ve yeni yapı artık ekonomik hayatın vazgeçilmez bir parça­sı haline gelmiştir. 

Danıştay'ın bu değişime ayak uydurması mecburiyeti ortaya çıkmaktadır. Danıştay 10. Dairesinin yapısı düşünüldüğünde, BİO'lara yönelik bir yapılanmanın önümüzdeki yıllar­da acil bir ihtiyaç olacağı anlaşılmaktadır. Bu tür yeni bir yapılanmanın en önemli nedeni, Danıştay'ın karar verme süreçlerinde tutarlılığın sağlanmasıdır. Her ne kadar, farklı BİO'-lar farklı yapılara sahip olsalar da, hukukun ekonomik analizini de dikkate almak zorunda olan Danıştay, ekonomik hayatı düzenleyen kararlarında toplumsal refahı artırmayı esas alan bir yaklaşımı benimseyebilecek bir yapılanmaya sahip olmalıdır. Zira, BİO'ların te­mel amacı, ekonomik faaliyette rekabetin yolunun açılması ve piyasa sisteminin etkin bi­çimde işlemesinin sağlanmasıdır..

Özetle, unutmamak gerekir ki, BDDK ve diğer BİO'lar, özünde, ekonomik kurumlar­dır ve yaptıkları düzenlemeler de ekonomik regülasyonlardır. Bu kurumların düzenlemele­rinin ve kararlarının her şeyden önce ekonomik etkileri ve sonuçları itibariyle değerlendi­rilmesi gereklidir.