Ekonomik İstikrar, Kamu Harcamaları ve Kriz

Prof. Dr.Yusuf Tuna

Ekonomik hayatın tatminkar şekilde iş­lem_si, birimlerin ve ilişkilerin düzenli ve is­tikrarlı bir düzeyde uyum sağlamasına bağlı­dır. Günümüzde' ekonomik yapı ve ilişkiler hızlı bir değişim süreci yaşamaktadır. Bu süre­cin ortaya koyduğu gelişmeleri takip etmek ve gerekli tedbirleri almak ekonomik istikrar için kaçınılmaz olmuştur. İktisat politikaları belirlenirken iç dengeler olduğu kadar, dış dengelerin de" dikkate alınması gerekmekte­dir. Zira, ortaya çıkan global pazar alanındaki politik, sosyal ve hukuki normlarla ekonomik taleplerin uyum sağlamasında önemli sorunlar ortaya çıkmaktadır.

Bu sorunlar, ülkemizde yoğun bir şekil­de yaşanmaktadır. Her geçen gün beraberin­de ağır yükler getirmektedir. Biz bu çalışma­mızda ekonomik istikrarın bir tanımını yapa­rak, kamu harcamalarının seyri, borçlanmanın etkileri ve ortaya çıkan kriz ortamı hakkında genel bir değerlendirme yapacağız. Çok geniş hususları içeren bu konuları sınırlı bir açıdan ele almaya çalışacağız. 

1. Ekonomik İstikrar ve Kamu Harcamaları 

Bilindiği gibi iktisadi dengenin uyumlu ve sürekli bir şekilde sağlanması bazı şartların gerçekleşmesine bağlıdır. İktisat politikası amaçları ve araçları şeklinde formülize edilen bu şartların gerçekleşebilmesi her şeyden ön­ce uygulayıcıların davranışlarına, uygulanan ortama ve ortaya konan amaçlara tanınan ön­celiklere, ayrıca tüm bu unsurların bir bütün­lük içerisinde birbiriyle uyum sağlamasına bağlıdır. Ekonomik hayatın düzenlenmesinde şüphesiz bir karar mekanizmasına ihtiyaç var­dır. Bu karar mekanizması ise devlettir. Eko­nomik olayların gelişmesini ve işleyişini tama­men piyasa şartlarına bırakmak rasyonel bir davranış değildir. Bu bakımdan, iktisat politi­kası devletin belli ekonomik amaçlara ulaş­mak için kararlar alması ve bunların uygula­maya konmasını öngörmektedir. İktisat politi­kasının hukuki çerçevesi açısından devletin rolünün ne şekilde olacağı uygulanan iktisadi sisteme bağlıdır. Kapalı ekonomilerde devle­tin ekonomi üzerindeki baskısı daha yoğun, açık ekonomilerde ise, ülkelerin sahip olduk­ları ekonomik yapılarına göre müdahale ba­zında bazen yoğun bazen ise daha esnek uy­gulamalara sahne olabilmektedir. Bu sebeple her ülke için geçerli bir iktisat politikası mo­deli ortaya koymak güçtür. Zira, ülkelerin sa­hip oldukları anayasalar iktisat politikasının amaç ve araçlarının uygulanabilmesinde belir­leyici rol oynamaktadır. Başka bir ifade ile, oyunun kurallarının belirlenmesinde sadece ekonomik amaçlar değil, siyasal ve hukuki yapı da önemli ölçüde etkili olmaktadır.

İktisat politikasının birinci derecede ele alınan amaçları şunlardır: Makul istihdam dü­zeyi, fiyat istikrarı, ekonomik büyüme ve ödemeler bilançosu dengesidir. Bu amaçların tamamının gerçekleşme garantisi yoktur. Ayrıca bu amaçlar birbiriyle çelişebilmektedir. Mesela, fiyat istikrarı ve makul istihdam düzeyi arasında bir çelişki vardır. Bu durumdan dolayı

ekonomik büyüme de olumsuz yönde etkile­nebilir. özellikle gelişmekte olan ülke ekono­mileri uzun süre makul istihdamın altında ka­labilir. istihdamı arttırıcı bir politika enflasyo­na yol açabilir. Enflasyonun artması ise, öde­meler bilançosunda dengesizliklere yol açabi­lir ve dış ödeme güçlükleri ortaya çıkarabilir. Oysa iktisat politikasının temel hedefi, enflas­yona sebep olmadan makul istihdam seviyesi­ne ulaşmak, bu durumu istikrarlı bir şekilde sürdürmektir. Amaçlar arasında ortaya çıkan bu çelişkiler, makro ekonomik hedeflerin ger­çekleştirilebilmesinin ne kadar zor olduğunu ortaya koymaktadır.

Makro ekonomik dengenin sağlanması ekonominin iç ve dış şoklara karşı dayanıklı­lığını arttırmaktadır. Ancak, amaçlar arasında­ki uyumsuzluğun giderilememesi ekonomide istikrarsızlığın ortaya çıkmasına sebep olmak­tadır. istikrarsızlık kıskacından kurtulabilmek için uygulayıcılar sosyal maliyeti ağır olmakla beraber, bazı şok kararlar almaya yönelebil­mektedirler. istikrar programları adını verdiği­miz bu kararların sağlıklı bir sonuca ulaşabil­mesi uygulamanın düzenli, sürekli, kararlı, iç ve dış müdahalelerden uzak bir şekilde yapıl­masına bağlıdır. istikrar programlarının uygu­lamaya konması sonuçlarının başarılı olacağı­m garanti etmez. iktisat politikası amaçları arasındaki çatışmalar istikrar programlarının uygulandığı dönemde daha da artabilir. Mak­ro ekonomik dengeye ulaşabilmek uğruna katlanılan bu maliyet, farklı problemlerin orta­ya çıkm4sına hatta ilmi çerçeve ile hiç bağdaş­mayan sonuçların gelişmesine sebep olabilir. Diğer taraftan, istikrar programlarının başarı şansı, uygulanan ekonominin söz konusu programların şiddetini ne oranda göğüsleye­bildiğine ve anayasal çerçeveye bağlıdır. Eko­nomideki istikrar uygulamalarının başarıya ulaşabilmesi, programların kendi prensipleri­ne göre işlemesi ve hukuki çerçevenin engel çıkarmamasına, yahut da siyasi rejimden ba­ğımsız bir şekilde ele alınmasına bağlıdır. İs­tikrar programlarının ne tür kararlar olması ekonomide ortaya çıkan krizin özelliklerine bağlıdır. Anca, kısa dönemde ortaya çıkan şoklann atlatılabilmesi için başvurulan tedbir­ler ekonominin uzun dönemdeki performansı veya temel hedefler dikkate alınarak ortaya konmalıdır. Bu hedeflerin rasyonel bir şekilde hayata geçirilebilmesi, siyasi irade ile halkın beklentileri arasındaki urumun asgari düzey­de de olsa sağlanmış olmasına bağlıdır. Başka bir ifade ile, siyasi irade ve halkın beklentile­ri ile ekonomideki rasyonel beklentilerin ne oranda optimum bir düzey alacağı istikrar programlarının kısa veya uzun dönemdeki so­nuçlarının başarılı veya başarısız olacağım be­lirleyecektir (Yusuf Tuna Türkiye 'de Ekonomi Yönetiminin Performansı: Mukayeseli Statik Bir Analiz, ODTÜ, III. Uluslararası İktisat Kongre­si'ne sunulan tebliğ, Ankara 1999).

İstikrar programların başarısında ön­celik verilen iktisat politikası araçlarının seçi­mi, ortaya çıkaracağı sonuçlar bakımından önemli rol oynar. Uygulanan araçlara karşı ya­pısal dinamiklerin duyarlılıkları farklı olabilir. Para hacminin genişletilmesi veya daraltılması suretiyle yürütülen para politikası, devletin harcama ve vergi düzeyini etkilemeye yönelik olarak uygulanan maliye politikası araçları, yahut da para, maliye ve gelirler politikası araçlarının birlikte uygulanması, sürekli bir is­tikrarın sağlanmasına yol açabileceği gibi, Türkiye'de olduğu üzere sık sık istikrarsızlık­ların ortaya çıkmasına da sebep olabilir. Önemli olan hangi politikaya öncelik verile­ceğinden çok, hangi politika araçlarından ne oranda istifade edileceğinin optimum kriter­lerle tespit edilmesidir. Araçlar arasındaki çe­lişkilerin tolere edilmesi uygulayıcıların ve halkın beklentilerinin ne oranda uyum sağla­yabileceğine bağlıdır. Diğer taraftan, ekono­mide iç ve dış makro dengelerin sağlanmasın­da ve sürekli istikrarsızlıkların baş gösterme­sinde önemli güçlüklerle karşılaşan Türkiye ve diğer gelişmekte olan ülkeler, ülke içi ve ülke dışından gelen siyasi baskılara boyun eğ­me konusunda fazla duyarlı davranamamak­tadırlar. Bu sebeple istikrar programlarına si­yasi imde daha fazla hakim olmakta, kısa dö­nemde ve büyük kazanç hesaplan yapan çev­reler, daha çok para ve maliye politikası araç­larına öncelik verilmesi konusunda yakın 01­duklan siyasi ve idari mekanizmalara baskı yapmaktadırlar. Dolayısıyla ekonomide reel kesim ihmal edilmekte, enflasyon düşürü1e­memekte, her yeni istikrar program bir sonra:' ki için zemin hazırlamaktadır. 

Şimdi, kısaca kamu harcamalarının sey­rinin ekonomik istikrar üzerindeki etkilerini ele alalım 

Kamu harcamaları modem anlamda; kamu makamlarının toplumsal ihtiyaçları kar­şılamak, sosyal ve. Ekonomik hayata müdaha­lelerde bulunmak üzere belirli kurallara göre yaptıkları harcamalardır (İsmail Türk, Kamu Maliyesi, ,3. Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara, 1999, s. 27). Bu harcamalar, harcamayı ger­çekleştiren kuruma göre geniş anlamda de­ğerlendirildiğinde; merkezi ve yerel yönetim­lerin, iktisadi devlet teşekküllerinin ve sosyal güvenlik kuruluşlarının gerçekleştirdiği harca­malar toplamı ile toplum için faydalı hizmet gören kurumların ödemelerini, vergi muafiyet ve indirimlerini, özel kişilerin yaptık­ları yardım ve bağışların toplamını içeren bir kavram ortaya çıkmaktadır (Şerafettin Aksoy, Kamu Maliyesi, 3. Baskı, Filiz Kitabevi, İstan­bul, 1998, s. 91) 

            Kamusal ihtiyaçlar nedeniyle toplum­daki bireylerce veya baskı gruplarınca oluştu­rulan kamu hizmeti talebi kamu kurumlan ta­rafından hukuk kuralları çerçevesinde yapılan . harcamalarla karşılanmaktadır. Ekonomik bir kavram olan kamusal ihtiyaçlar, siyasi organ­larca belirli bir prosedüre göre benimsenerek kamu tüzel kişileri tarafından karşılanmak üzere kamu hizmetine dönüşmektedir. Yani ekonomik olan kamusal ihtiyaçlar kamu hu­kuku kapsamına giren kamu hizmetine dönü­şerek hukuki bir boyut kazanmaktadır (Nejat Elaldı, "Kamu Kesiminin Finansmanı ve Dış Borçlanma ihtiyacı ile Giderlerinin Analizi" 1993 Yılı Hesap Uzmanları Kurulu Konfe­ransları LV, Maliye Bakanlığı Araştırma, Plan­lama ve Koordinasyon Kum1u Başkanlığı Yay. No: 1994/331, Ankara, 1994, s. 218). 

Ekonomik hayatta geçmişten günümü­ze karşılaşılan sorunların boyutlan ve nitelik­leri değiştikçe bu harcamaları yerine getirecek olan kamu idarelerinin de amaçlan ve önce­likleri değişmektedir. 1929 öncesi hakim olan liberal devlet anlayışının yaşanan ekonomik bunalımın çözümünde yetersiz kalması, 'makro ekonomik dengelerin sağlanmasında dev­let müdahaleciliğini benimseyen.", refah devle­ti anlayışında olan" kamu harcamalarını artıran Keynesyen anlayışı ortaya çıkarmıştır. Keynes­yen anlayışa göre durgunluk döneminde ver­giler indirilirken kamu harcamaları artırılmak­ta, enflasyonist dönemde de tersi bir uygula­ma olarak vergiler artırılırken, kamu harcama­ları kısılmaktadır (David Kiefer, Macroecono­mic Policyand Public Cboice. Study Edition, Springer-Verlag, Berlin, 1999, s. '5)

Keynesyen anlayışla başlayan kişisel çı­kar-oy pazarlığı anlayışı ile süren kamu harca­malarındaki yüksek artış gittikçe artan oranda devamlılık kazanan bütçe açıklarına neden ol­muştur. Artan bütçe açıkları da borçlanma, yüksek enflasyon, faiz oranlannda artış, ulusal paranın değer kaybetmesi, dış açıkların kro­nikleşmesi, gelir dağılımının bozulması gibi birçok ekonomik dengesizliğin nedeni olmuş­tur (Vural Savaş, Anayasal iktisat, 3. Baskı, Avcıol Basım-Yayım, İstanbul, 1997 s. 28). 

Kamu açıklarının neden olduğu olum­suzluklar, demokratik yönetimlerdeki açık fi­nansmana yönelik eğilimlerin anayasa düze­yinde sınırlandırılması gerektiği yönünde tartışmaları başlatmıştır. Bazı iktisatçılarca kamunun yapacağı harcamalar için gerekli kaynakların açıkça belli edilmesi, bunun için de ma­li karar almada sorumluluk ve kaliteyi artıra­cak olan denk bütçe prensibine uyulmasının gerektiği ileri sürülmüştür (Richard Wagner, Rbert O. Tollison, "Denk Bütçe, Mali Sorum­luluk ve Anayasa ilişkileri Denk Bütçe Anaya­sa Değişikliğinin İçeriği" Maliye Yazı/an, S. 63, Nisan-Haziran 1999, s. 59). 

Kamu harcamalarındaki artışlar sosyal ve ekonomik gelişmeleri aynı oranda arttıra­madığı gibi bu konudaki kötüye gidişlere de engel olamamıştır. Bu arada büyük kamu ke­simine sahip ülkelerle küçük kamu kesimine sahip veya yeni sanayileşmiş ülkeler arasında kayda değer bir farklılığın olmadığı gözlen­miştir. Gelir dağılımı bozukluğunun büyük kamu kesimine sahip ülkelerde daha fazla ol­duğu ve yine geniş kamu harcamasına sahip ülkelerde sübvansiyon ve transfer harcamala­rının hedefe ulaşma yönünden daha zayıf eği­limli olduğu belirlenmiştir. Bütün bu neden­lerle kamu harcamaları ile ilgili olarak kamu­nun sahip olabileceği uygun bir faaliyet sevi­yesine kadar bu verimsiz harcamaların azaltıl­ması gerektiği tartışılmaya başlamıştır

Ülkenin üretim potansiyeli üzerinde herhangi bir artışa neden olmayan kamu har­camalarındaki verimsizlikleri a) bir hizmetin özel sektör yerine kamu sektörünce ira edil­mesi nedeniyle ortaya çıkan sektörel verimsiz­lik, b) kamunun bazı sahalara gereksiz yere müdahale etmesiyle oluşan kaynak dağılı­mındaki verimsizlik, c) kamu kesimince üre­tilen mal ve hizmetlerin maliyetlerinde mini­mizasyonun sağlanamaması nedeniyle mey­dana gelen üretimdeki verimsizlik şeklinde oluşabilir (Richard Hemming, Daniel P. He­witt, G. A. Mackenzie, "Kamu Harcamalarında Verimlilik" Kamu Harcamalan Rehberi, IMF, T. C. Maliye Bakanlığı Yay. Sayı 1995/2, Anka­ra, 1996, s. 26). 

Uygulamadaki sonuçlar farklı olsa da teorik olarak kamu yönetiminin amacı, kul­lanmış olduğu kaynakların etkinliğini geliştir­mektir. Kamu kesiminde kaynakların etkin kullanımını sağlamak için kullanılan önemli yöntem fayda-maliyet analizidir. Bu analizde belirli bir projenin fayda ve maliyetleri hesap­lanmakta, net faydası ağır olan projeler uygun görülmektedir. Burada amaç marjinal faydası marjinal maliyetinden yüksek olan projeleri uygun bulmak, marjinal maliyetin marjinal ge­lire eşit olduğu noktaya kadar bu projeleri uy­gulamaktır. Fakat gerçek hayatta çeşitli engel­ler ve sınırlar nedeniyle bu noktaya ulaşmak imkansızlaşmaktadır. Buradaki en önemli en­gel, özellikle gelişmekte olan ülkeler açısın­dan karşılaşılan kaynak yetersizliğidir. Kay­nakların yetersiz - olması nedeniyle marjinal faydası marjinal maliyetinden büyük olan pro­jeler uygulamaya konulamamaktadır. Ancak bazen de tersi uygulamalarla marjinal maliye­ti marjinal faydasından büyük olan projeler uygulanmaya devam etmektedir. Ayrıca kamu kesimi kapsamındaki bir çok girişim için bir fiyatlama yapılamadığından faydanın parasal değerlerle tanımlanması mümkün değildir. Bu nedenle kamu kesiminin sadece belirli alanla­rı için fayda-maliyet analizinden yararlanılabil­mektedir (Engin Ataç, Kamu Maliyesi, T. C. Anadolu Üniversitesi Yay., No: 949, Eskişehir, 2000)