Türkiye'de 1960-1990 Döneminde İzlenen Bazı Ekonomik Politikalar 

Prof. Dr. Necati Mumcu 

I. 1960-1979 Dönemi 

Türkiye'de 1960'ların ve 1970'lerin ikti­sadî politikaları ithal ikamesine dayandırılmış­tı, iç piyasanın gümrük vergileri ve diğer araç­larla korunması, daha önce ithal edilen ürünle­rin ülke içinde üretilmesi amaçlanıyordu. 

Dünya'da  bu  politikayı benimsemiş olan ülkelerin bir kısmı 'içe-dönük', bir kısmı 'dışa dönük', ve bir kısımda dış 'karma' strate­jiler izlemişlerdir.  İzledikleri stratejiye bağlı olarak da dış, özellikle dış şoklar karşısında farklı  konumda  olmuşlardır.  Türkiye  1963-1977 arasında ithal ikamesinin geniş ölçüde, 'içe dönük' türünü uygulamış ve işe bu strate-ji'nin 'kolay' aşamasıyla başlamıştır. Diğer bir söyleyişle, teknolojisi kolay alanlara yönelmiş- tir. 1950'li yıllardaki koordinasyon eksikliğini giderme! için de Devlet Planlama Teşkilatı ku- rulmuştur. Ülke, en azından 1974 yılına kadar,   büyük bir güçlükle karşılaşmamış, tarımsal ih-  racattan sağlanan  dövizler ve Avrupa'daki  Türk İşçilerinin gönderdikleri paralar önemli bir finansman kaynağı olmuştur. Ayrıca, 1970 devalüasyonu işçi dövizi girişleri üzerinde olumlu bir etki yapmıştır. 1960-1972 arasında­ki dönem hızlı büyüme yıllan olmuştur (ortala­ma % 6 civannda). 1970-1979 döneminde iç ve dış krizlerle karşılaşılmıştır. Hızlı büyüme, özellikle birinci petrol şokundan sonra tehlike­ye girmiştir. Bununla beraber, hızlı büyüme yıllannda reel ücretlerde de önemli artışlar ol­muştur. Bu dönemde reel üretimler ikiye kat­lanmıştır. Daha sonra dışarıdaki resesyon ve dış ticaret hadlerindeki bozulma, ithalatın artı­şını sürdürmesine karşın ihracatta olumsuz ge­lişmeler oldu. Türk parasının aşın değerli tutul­ması da hem işçi dövizlerini ve hem de ihraca­tı olumsuz etkiledi. 

Bu olumsuz gelişmelerin olduğu bir or­tamda gerekli önlemler alınmadığı gibi yüksek büyüme politikaları sürdürüldü. Yatırım ham­lesine, gerek kamu kesiminde ve gerekse özel kesimde devam edildi. Yatırımların Gayrisafi millî hasıla içindeki payı 1973'teki % 18.1'lik düzeyinden 1977'de % 25'e yükseldi. (Bkz. Pa­muk 1998). Yüksek büyüme oranlan (1975 ve 1976'da % 8.9) geniş ölçüde dış borç ve para­sal derneşiklerdeki önemli artışlarla sağlandı. 1975'te döviz rezervleri tüketilmişti. Türk fir­maları Avrupa bankalanndan Türk hükümeti­nin kambiyo garantisiyle kısa vadeli borçlan­maya gidiyorlardı. Bu sübvansiyonlu borçlan­ma paranın aşın değerli durumunu arttırıyor-du. İstikran oldukça olumsuz etkileyen bir po­litika izleniyordu (Bkz. Arıcanh ve Rodrik, 1990). S. Demirel hükümetinin başlattığı bu Konvertibl Türk Lirası Mevduat projesinin de katkılarıyla, dış borçlann GSMH içindeki payı % 9'dan % 24'e yükseldi (Pamuk 1998).

Yabancı borç verenler isteksiz davran­maya ve hatta kredi taleplerini reddetmeye başlayınca da ciddi bir likidite krizi ortaya çık­mıştır. Tüm göstergeler krizin varlığını ortaya koyuyordu. Örneğin, büyüme 1978-1979 da % 1.3 düzeyine gerilemiş, imalât sanayiinde bü­yüme - 0.9 düzeyine düşmüş, tarım kesimi de daha az olmakla birlikte büyümesinde düşme göstermiş,  enflasyon görülmemiş  boyutlara ulaşmıştı ( % 100), (Bkz. Civcir 1996). 

Sanayiin aşın derecede teşvik edilmesi sonucunda tanmsal ihracat dahil, ihracat aley­hinde bu gelişme, gelir bölüşümündeki eşitsiz­liğin artması, daha fazla işsizlik, kaynaklann göreli olarak etkin kullanılmaması, kullanılma­yan üretim kapasitesi ve sermaye kullanımının olumsuz etkilenmesi, ithal malı girdilerin döviz teminindeki güçlükler nedeniyle aşırı stokları­nın bulundurulması zorunluluğu, sanayinin idarî merkezler etrafında yoğunlaşması, faal nüfusun yarısından fazlasının tarım kesiminde istihdam edilmesi, sanayiin aşırı teşvikinin ta­rım kesimi aleyhine bir gelişme göstermesi; projelerin iyi seçilememesi, aşırı koruma nede­niyle döviz kaybına yol açan endüstrilerin or­taya çıkması, idarî denetleme ve kamu müda­halelerinin yüksek maliyetlere ulaşması ve be­lirsizlik yaratması, özel girişimin baltalanması, lisansların elde edilmesindeki gecikmeler ne­deniyle, fiili yatmmlann kapasite hedeflerinin altında kalması, sanayi kesiminin yatırılabilir fonlannın bir kısmının iç ticaret hadlerinin ta­rım aleyhine gelişmesiyle sağlanması, ödeme­ler bilançosu üzerindeki baskıların artması, ih­racat karamsarlığı, karşılaştırmalı üstünlüğün ihmal edilmesi, sanayiin sanayi ürünlerine olan talepten daha hızlı gelişmesi, ihracat piya­salarıyla karşılaştırıldığında iç piyasaya arzın daha kârlı olması, konvansiyonel devalüas­yonlara karşı politik bir direnişin olması gibi genelde, özellikle içe dönük olan, ithal ikame­si stratejisi aleyhine ileri sürülen sonuçların önemli bir bölümü ortaya çıkabilmiştir (Bkz. Mumcu 1984). Ayrıca politik istikrarsızlık da durumu ağırlaştırmıştır. 

Özetlersek, kamu yatırımlarına aşırı ağırlık verilmesi, özel yatırımların kısıtlanması, yabancı sermaye yatırımlarına olumsuz davra­nış içine girilmesi; aşırı değerlendirilmiş para, sübvansiyonlu faiz oranları; yüksek ücretler ve yüksek destekleme fiatları (tarımda); hızlı bir kronik enflasyon; döviz kıtlıkları; dış ilişkiler­deki bozulmalar; özel kesim üzerindeki kamu müdahalesinin artması, Kamu İktisadi Teşebbüsleri'nin (KİT'ler) ürettikleri ürünlerin Batla­rının maliyetin altında tutulması; GSMH'daki düşmeler; dış yardım ve kredilerin sağlanama­ması gibi bir durumla karşılaşılmıştır. 

Daha önceki krizlerde olduğu gibi, (1958 ve 1970) IMF devreye girdi. 1978 ve 1979'da uygulanan istikrar politikaları başansız oldu. Bunun nedeni o zamanki hükümetin deflasyonist bir politika izlemek istememesiydi (Öniş, 1986). 

II. 1980-1990 Dönemi 

Nihayet, Demirel hükümeti Ocak 1980' de radikal bir istikrar ve liberalizasyon paketi­ni ilân etti. Şart koşulanların yapılması sorunla­rı çözecek ve istenilen hedeflere ulaştıracak mı? sorusu soruluyordu. Yoksa bir süre sonra yeniden aynı noktaya gelinip aynı önlemleri tekrarlayacak mıydık? 

Hele 1978 ve 1979'daki başansızlıktan-sonra, ekonomide yapısal bir değişime ve dışa dönük bir sanayileşmeye gidilmediği takdirde, özellikle devalüasyonun etkileri konusunda kuşkular vardı. (Bkz: Mumcu, 1980). Bu kuşku­ları doğuran nedenleri kısaca özetleyelim: 1) Türkiye'nin ithalatında ham maddeler, yan ma­muller ve sermaye mallan önemli bir yer tut­maktadır, ithalat fiat değişmeleri karşısında pek duyarlı değildir. İthalat gelire değil, geniş ölçü­de üretime bağlıdır, ithalat daraltılırsa üretim azalır. 2) ithal mallarının ulusal parayla ifade edilen Katlarının artması, miktar ve dövizle ifa­de edilen değer azalsa bile, ithalata yapılan har­camaları arttınr. 3) Ülke içinde üretilen ürünle­rin ithal mallan ile ikame olanakları son derece­de sınırlıdır. 4) Kısa dönemde ihraç ürünlerinin arzı fiat değişmeleri karşısında duyarlı değildi ve çoğu da tanmsal ürün olduğundan arzda ge­cikme söz konusudur. 5) Uluslararası piyasalar­da, ihraç ürünleri bakımından Türkiye'nin payı küçüktür ve fiatı etkileyemez. Yani, fiatı kabul­lenen durumundadır. 6) Türkiye'de tüketim mallan ithalatı önemsiz düzeyde, olduğundan, bu mallarda ihracatın artıp ithalatın daralması gerçekleşmez. 7) ihraç malları ve ithal mallarına rakip ürünlerin üretimleri anmaz. Ancak eksik kapasite varsa doldurulur, yoksa yeni ya­tırım gerekir. 8) Üretimle dış harcama arasın­daki farkın azaltılması bir kapasite fazlası ve iş­sizlik yoksa deflasyonist para ve maliye politi­kalarıyla mümkündür. Kapasite fazlası ve işsiz­lik var olduğuna göre, harcamaları azaltmaya gerek yoktur. Koşulsuz verilen dış krediler de-valüasyonsuz da bu işi görebilirler. 

Bu koşullar altında şu sonuçların ortaya çıkabileceği beklentisi vardı. 1) Gelirden yapı­lan harcamalar dış ticaiet mallarından olan iç piyasa mallarına kaydınlamaz. 2) Dolayısıyla ikame yoluyla ihraç edilebilir bir mal fazlası ya­ratılamaz, ihraç mallan arzı artmaz. 3) îhraç mallanılın ulusal parayla ifade edilen fiatlannm artması ithal mallarının ulusal parayla hatlarının artmasından daha az olabilir ve dış ticaret had­leri olumsuz etkilenebilir. 4) Spekülatif sonuç­lar ortaya çıkabilir. 5) Devalüasyondan sonra fi-at artışlan bekleniyorsa ve bir süre sonra yeni bir devalüasyon beklentisi varsa, harcamalar artacaktır. 6) İthalattaki miktar kısıtlamaları kal-dmlmazsa ithal malı girdilerin Batları daha da artar (aslında, ithalat zonınlu olduğundan mik­tar kısıtlamaları devalüasyonun bir alternatifi olarak ortaya çıkmıştı) Bu durumda işçi döviz­lerinin sürekli olmaması, KİT'lerin zararlannın sürmesi, dış kredilerin yeterli miktarda gelme­mesi ya da aniden kesilmesi halinde sorunlann daha da artabileceği düşünülüyordu. 

Bununla beraber, yukarıdaki sonuçların bir kısmı ortaya çıkmadı; zira paket düşünü­lenden daha kapsamlıydı ve belirtilen hususlar daha çok sabit döviz kurlan altında geçerlidir. Ayrıca oluşacak iç ve dış koşullar sonuçlan et­kileyebilirdi. Nitekim öyle de olmuştur. Örne­ğin 1980 Eylül'ünde askeri yönetim iş başına gelmeseydi, İran devrimi olmasaydı sonuçlar farklı olabilirdi. 

Yukarıda değindiğimiz gibi, yeni politi­kaların kısa dönemdeki amacı ödemeler bilarv-çosunda istenilen iyileştirmelerin yapılması, enflasyon oranının düşürülmesi yanında piya­saya dayalı ihracata dönük bir ekonomi yaratmaktı. Bu paketin uygulanması büyük oranlı bir devalüasyon yanında, ulusal paranın değe­rinin enflasyon oranına göre sürekli düşürül­mesi, ticaret ve ödeme rejimlerinde daha fazla liberalizasyon, fiat denetimlerinin kaldırılması, KİT'lerin ürünlerinde büyük fiat artışlan, bazı devlet sübvansiyonlannın kaldırılması, faiz oranlarının serbest bırakılması, ihracatta süb­vansiyonlar ve diğer destekleyici önlemler ve yabancı sermayeyi teşviki ile başlamıştır. (Pa­muk 1998). Ayrıca reel ücretlerin düşürülmesi ve tarımsal üreticilerin gelirlerinin düşürülmesi amaçlanıyordu. 

Türkiye'nin 1980"den başlayarak istikrar ve liberalizasyon konusunda önemli bir başa­rıyı yakaladığı, ilginç bir dönüşüm (transfor­masyon) sağladığı, benzeri diğer ülkelere ör­nek olduğu söylendi. Bununla beraber, geliş­melerin reel ekonomi üzerindeki ve uzun dö­nem büyümesi üzerindeki etkilerinin pek par­lak olmadığı söylenmektedir (Bkz. Ancanlı ve Rodrik 1990). 

Ancanlı ve Rodrik'i (1990) izleyerek ye­ni politikaların izlendiği alanları şöyle sıralaya­biliriz; döviz kuru politikası, kemer sıkma ve ihracata yönelme, KİT refomu ve özelleştirme, fınansal liberalizasyon, ithalatta liberalizasyon, dolaysız yabancı sermayenin teşviki.

Döviz Kuru Politikası: Daha önce de belirttiğimiz gibi, döviz kurlanndaki değişme­ler sabit kur rejimlerinde dalgalanan kurlara göre farklı etkiler gösterirler. Bazı iktisatçılar (Bahmani-Oskooe, Mohsen, 1988) Yunanis­tan, Hindistan, Kore ve Tayvan için 1973-1980 döneminde bu önermenin doğruluğu husu­sunda kanıtlar ortaya koymuşlardır. Özellikle birinci petrol şokundan sonra birçok ülke sabit kur rejimini terketmiştir.^Türkiye ise sabit kur rejiminde kalmayı sürdürmüştür. Ocak 1980 devalüasyonunun ardından karaborsa primi de önemli ölçüde azalmıştır. Diğer ülkelerle olan enflasyon farkını telafi için kur ayarlama­ları kısa aralıklarla, daha sonra Mayıs 1981'den itibaren günlük olarak yapılmaya başlanmıştır. Sabit kurlar bir bakıma ekonominin kapalı olmasının bir göstergesiydi. Aşırı değerli ulusal para, ihracatı kösteklediği gibi ülke içinde ta­lep yaratıcı bir etkide de bulunuyordu. Aynca ticarette liberalizasyonun etkili olabilmesi için de aktif bir döviz kuru politikası gerekliydi. (Baysan ve Blitzer, 1990, Ancanlı ve Rodrik 1990) Bununla beraber, sık tekrarlanan döviz kuru ayarlamalannın da enflasyonist etkisi ola­bileceği de unutulmamalıdır (Mumcu, 1979). 

İthalatta Liberalizasyon: 24 Ocak Ka­rarlarını izleyerek ticarette damga resmi % 25'ten % l'e indirildi. 29 Aralık Kararlarını izleyerek de ithal teminatlan sanayiciler için % 10'dan % 7.5'e ithalatçılar için % 20'den % 15'e indirildi. (Kazgan, sa: 395) 1984'te ithalat rejiminde da­ha köklü değişiklikler yapılmıştır (1984 öncesi durum için Bkz: World Bank 1982). 1984'te hangi malların ithal edilemiyeceği, hangileri­nin lisansa tabi olacağı açıklanmıştır. Daha ön­ceki sistemde spesifik olarak belirtilmeden efektif olarak yasaklanmıştı (Ancanlı ve Rod­rik, 1990).

Böylece ulusal paranın aşın değerlen­mesine, dolayısıyla talep artışlarına yol açan miktar kısıtlamaları da azaltılmış olmaktadır. 

Dolaysız Yabancı Yatırımların Teşviki: Dolaysız yabancı yatırımcıların özellikle çok uluslu şirketlerin ihraç mallarının pazarlanma-sında mühendislik endüstrilerinde parça üreti­cisi ve ihracatçısı olarak yararlı olabilecekleri ileri sürülmüştür (Bkz: World Bank 1982). Bü­rokratik engeller azaltılmış, bazı sınırlamalar kaldırılmıştır. 

KİT Reformu ve Özelleştirme: 1970'lerin ikinci yarısından sonra KİT'lerin zararlannı, sa­bit sermaye yatınmlarıru, ve işletme sermayesi artışlarını karşılamak için finansal gereksinim­leri çok hızlı bir artış göstermiştir. KİT'lerin toplam finansman gereksinmeleri 1975'te 47.7 milyar düzeyinden 1979'da 308.1 milyar düze­yine çıkmış bulunuyordu (World Bank 1982). KİT'lerin çoğunun ürettikleri ürünlerin hatları­nın arttırılmasıyla, bunların zararları reel olarak 1980'de yarıya indirildi. Bununla beraber, bun­ların yatırım harcamalarının reel değeri artışım sürdürmektedir. Reel ücretlerin düşürülmesi kamu kesimi harcamalarının GSMH içindeki payının daraltılmasında yardımcı olmuştur (Bkz. Ancanlı ve Rodrik, 1990).

Özelleştirmenin amaçlan önceliklerine göre sıralanmış bir biçimde ortaya konulmuş değildir. Kapsamlı bir özelleştirme modeli yok­tur. Küçük ölçekli kumluşlardan başlanarak büyük ölçeklilere neden geçilmiyor? Satışlar nasıl yapılacak, rekabet eksikliği nasıl giderile­cek? Yöntem ne olacak? Tüm bunlar belirsiz kalmıştır. Teletaş dışında önemli bir ilerleme de kaydedilmemiştir.

Finansal Liberalizasyon: Ocak 1980 pa­keti daha sonra genişletilerek bazı finansal li­beralizasyon önlemlerine de yer verilmiştir. Fi­nansal liberalizasyon teorik olarak (Bkz. McKinnon 1973 ve Shew 1973), reel faiz oran­larını yükseltip tasarruf akımını arttırarak, 'fi­nansal derinleşme'yoluyla sabit sermaye yatı­rımlarım arttıracağı ve yatırım projelerinin libe-ralize edilmiş piyasalar tarafından finanse edi­leceği, bu projelerin daha önceki "bastırılmış" rejime göre daha produktif olacakları, dolayı­sıyla ekonominin büyüme performansının ge­lişeceği gibi gerekçelerle savunulmaktadır. (Yülek, 1996). Türkiye'de bu sonuçlar elde edilememiştir. Ayrıca uygulama bazı krizlere de yol açmıştır. Kanımızca finansal liberalizas-yona erken geçilmiş olması yerinde değildi. 

İhracat Hamlesi: Yeni politikaların ba­şarılı olduğu alanlardan biri ihracattaki artış ol­muştur. İhracat 1979'da 2.3 milyon dolar oldu­ğu halde, 1985 ve 1990'da sırasıyla 8 milyar do­lara ve 13 milyon dolara, yükselmiştir. Kuşku­suz, 1980'deki reel devalüasyon yanında, aske­rî yönetimin işçi çıkarmalanna getirdiği yasak­lar, cömert sermaye girişleri, vergi iadesi, ihra­cat kredileri, döviz tutma izni verilmesi gibi önlemlerin de rolü olmuş ve sanayi ürünleri , için bir arz fazlası yaratılabilmiştir. Önemli bir nokta, ihracat artışının daha önceki ithal ika mesi endüstrilerini mevcut kapasitelerinin kul lanılmasıyla gerçekleştirilmiş olmasıdır. Ayrıca, ihracatta sanayi ürünlerinin payı da önemli ölçüde artmıştır. İhracattaki artışın bir kısmının hayalî olduğu iddialarında da gerçek payı var­dır. Başlangıçtaki artışta İran ve Irak arasında­ki savaş da rol oynamıştır. Daha sonra durum değişmiştir. OECD piyasası uyguladıkları kota-lara rağmen gelişme göstermiştir. 

Yeni politikaların sonuçlarına gelince, burada, ihracattaki gelişme bir tarafa bırakılır­sa, reel ekonomi açısından farklı bir durumla karşılaşılmıştır. Olumsuz gelişmeler özellikle gelir bölüşümü, dolaysız: yabancı yatırımlar, iç yatırımlar ve fiskal alanla kendini göstermiştir.

Kamu açığı sorunu halâ çözülememiştir. İhracat performansı dış borç servisini sürdür­mede yeterli olmamıştır. Yüksek faiz oranlan iç borç servisi'nin maliyetlerini artırmaktadır. Reel döviz kuru politikası devletin reel hasılat bazını aşındırmaktadır. Küçük tasarruflar eroz­yona uğramış, servet temerküzü artmış, tasar­ruflarda önemli bir artış sağlanamamış, özel sektörün imalat sanayii yatınmlan beklenenin altındadır. Dolaysız yabancı yatırımların katkı-sı çok az olmuştur. Reel ücretlerde ve tarım ke-simindekilerin gelirlerinde önemli reel kayıp­lar oluşmuştur (Bkz. Rodrik ve Arıcanlı 1990). 

Yeni bir orta vadeli istikrar programı an­layışları başlamıştır.