Türkiye'nin 2005-2007 Dönemini Kapsayan Avrupa Birliği'ne Katılım Öncesi İktisadi Programının Değerlendirilmesi

1.   Açıklama:

a.       AB’ye aday ülkeler Katılım Öncesi Mali İzleme Süreci kapsamında her yıl düzenli olarak AB Komisyonu’na “Katılım Öncesi İktisadi Program”larını sunmaktadırlar. Hükümetin AB Komisyonu'na sunduğu söz konusu Katılım Öncesi İktisadi Program 2005 - 2007 dönemine ilişkin tahmin ve öngörüleri içermektedir.

b.       Türkiye söz konusu İktisadi Programı, nihai hedef konumundaki AB’ye tam üyeliğin ön koşulu olan “Kopenhag ve Maastricht Kriterleri”ni sağlayacak siyasi ve iktisadi dönüşümleri gerçekleştirecek biçimde hazırlamıştır. Programda önerilen iktisadi hedefler şunlardır: sürdürülebilir yüksek büyümenin sağlanması, enflasyonun AB seviyesine kalıcı bir şekilde düşürülmesi, kamu açıkları ve kamu borç stokunun GSYİH’ya (Gayri Safi Yurt İçi Hasıla) oranının AB ortalamalarına yaklaştırılması, bölgeler arası kalkınma farklılıklarının giderilmesi ve kişi başına milli gelirin AB ortalamasına ulaştırılması.

2.   İnceleme:

a.       Program dört bölümden oluşmaktadır. “Son İktisadi Gelişmeler” başlıklı 1 nci Bölümde, Türkiye’nin iktisadi yapısında son yıllarda yaşanan gelişmelerin özeti sunulmaktadır. “Makroiktisadi Çerçeve” başlıklı 2 nci Bölüm, program döneminin temel makroiktisadi hedefleri ve bu hedeflere ulaşılması için uygulanması öngörülen iktisat siyasetleri sıralanmaktadır. “Kamu Maliyesi” başlıklı 3 ncü Bölümde, sürdürülebilir bir mali yapının oluşturulması için öngörülen siyasetler ile program dönemi bütçe ve borç yönetimiyle ilgili hedef ve tahminler yer almaktadır. “Yapısal Reformlar” başlıklı 4 ncü Bölümde, sürdürülebilir bir büyüme ortamının oluşturulması, iktisadi rekabet gücünün artırılması ve serbest piyasanın güçlendirilmesi doğrultusunda gerçekleştirilmesi öngörülen yapısal reformlar ayrıntılı bir şekilde ele alınmaktadır.

b.       2005 - 2007 döneminde iktisadi gelişmelere ilişkin öngörülerin yer aldığı 2 nci ve 3 ncü bölümler programın en önemli kısmını oluşturmaktadır. Bu bölümlerde; iktisadi hedefleri gerçekleştirebilmenin mali disiplinde sağlanan başarıya bağlı olduğu, bu nedenle sıkı para ve maliye siyasetlerin uygulanmasına devam edileceği ifade edilmektedir. Programda sıralanan iktisadi siyasetlerin uygulanmasıyla gerçekleşmesi beklenen iktisadi hedefler aşağıdaki tabloda özetlenmiştir.

TABLO 1.: KATILIM ÖNCESİ İKTİSADİ PROGRAMIN TEMEL GÖSTERGELERİ

(1)               Makroiktisadi Çerçeve:

         (a)                  Büyüme ve İstihdamla İlgili Gelişmeler:

                           (I)                  2005 - 2007 döneminde yıllık GSYİH artış oranının % 5 civarında olması beklenmektedir. İktisadi büyümenin temel kaynağını özel kesim yatırım harcamaları ve ihracat artışı oluşturacaktır. Söz konusu dönemde iç tüketimin büyümeye katkısının azalacağının beklendiği ifade edilmektedir.

                           (II)                  Sıkı maliye siyaseti uygulamasına ve enflasyon hedefi ile uyumlu gelirler siyaseti uygulamasına devam edilecek olması nedeniyle, çalışanların enflasyondan arındırılmış gelirlerinde önemli bir artış beklenmemektedir.

                           (III)                 2005 - 2007 döneminde 1 milyon 650 bin kişiye iş yaratılacağı ve istihdamın yıllık ortalama % 2,5 artacağı tahmin edilmektedir. 2003 - 2004 döneminde yaşanan yüksek büyümenin istihdam artışı yaratmamasının nedeni olarak işgücü verimliliğinde sağlanan artış gösterilmektedir. Diğer bir ifadeyle, yeni işçi işe almadan mevcut işgücünün daha uzun süre çalıştırılması sonucu üretim miktarında artış sağlanmıştır. Ancak, işgücü verimliliğindeki artışta sınıra gelinmesi nedeniyle, gelecek dönemlerde üretimi artırabilmek için yeni yatırımlara gidilmek zorunda kalınacağının beklendiği ifade edilmektedir. Bu yüzden, gelecek dönemlerde işgücü talebinin artacağı; ancak, artan istihdama rağmen çalışma çağındaki nüfusun da hızla artması sonucu işsizlik oranındaki azalışın sınırlı olacağı vurgulanmaktadır. Yapılan tahminlere göre işsizlik oranı % 10’dan üç yılın sonunda % 9,3’e gerileyecektir.

                           (IV)                Doğrudan yabancı sermaye yatırımlarda önemli miktarlarda artış beklenmektedir. Net doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının düzenli bir şekilde aratarak 2007 yılında 3,9 milyar dolara ulaşacağı tahmin edilmektedir. 2005 - 2007 dönemi boyunca Türkiye’ye gelecek doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının toplamının 12 milyar Dolar civarında gerçekleşmesi beklenmektedir.

         (b)                  Enflasyon, Para ve Kur Uygulamaları:

                           (I)                  TÜFE (Tüketici Fiyatları Endeksi) enflasyonunun yıl sonu değerleri itibariyle 2005 yılında % 8’e, 2006 yılında % 5’e, 2007 yılında ise % 4’e düşürülmesi planlanmaktadır. Böylece, 2007 yılı sonunda Maastricht Kriterlerine ulaşılması sağlanabilecektir. Merkez Bankasının uygulamakta olduğu para siyasetinin temel amacının fiyat istikrarını sağlamak olduğu vurgulanmaktadır.

                           (II)                  Para siyasetinin etkinliğinin ise mali disiplinde sağlanacak başarıya bağlı olacağı özellikle vurgulanmaktadır. Programda öngörülen enflasyon hedeflerinin gerçekleştirilmesinde parasal ve mali disiplinin sürdürülmesinin, kamudaki ücret ve gelir siyasetlerinin enflasyon hedefiyle uyumlu olarak yürütülmesinin önemli rol oynayacağı belirtilmektedir. Ayrıca, üretim artışlarının verimlilik artışlarıyla desteklenmesi ve dış kaynaklı faktörler arasında bulunan petrol fiyatlarının artışı gibi nedenlerin enflasyon hedeflerinin gerçekleşmesinde etkili olacağı ifade edilmektedir.

                           (III)                  Merkez Bankasının, önümüzdeki dönemde de dalgalı döviz kuru uygulamasını sürdüreceği belirtilmektedir. Döviz kurlarında aşağı ve yukarı her iki yönde de aşırı dalgalanmalar görüldüğü takdirde Merkez Bankasının sınırlı ölçüde doğrudan müdahalelerde bulunulabileceği ifade edilmektedir. Ayrıca, döviz kurunun uzun dönemli dengesini etkilemeyecek şekilde döviz rezervlerini güçlendirmeye yönelik ihale yöntemiyle de döviz alımları gerçekleştirilebileceği ifade edilmektedir.

         (c)                  Dış Ticaret ve Ödemeler Dengesi:

                           (I)                  Programda ihracattaki artışın orta vadede de devam edeceği ve kur değerlenmesinin ihracat üzerinde olumsuz bir etkisinin olmayacağı öngörülmektedir. Bu çerçevede, ihracatın 2007 yılında 88,9 milyar dolara ulaşacağı tahmin edilmektedir. İthalat artış hızının yavaşlayacağı ve 2007 yılında ithalatın 125,2 milyar dolar olarak gerçekleşeceği beklenmektedir. Dönem ortalaması olarak ihracat artış hızının % 12, ithalat artış hızının ise % 8,5 olacağı tahmin edilmiştir. Dönem içinde ihracattaki artışın devam etmesi ve ithalatın yavaşlaması nedeniyle cari işlemler açığının düzeleceği öngörülmektedir. 2004 yılında GSYİH’ya oranı % 4,9 olarak gerçekleşmesi beklenen cari işlemler açığının, 2007 yılında % 3’e gerileyeceği tahmin edilmektedir.

(2)                  Kamu Maliyesi:

         (a)                  Vergi mevzuatında yapılacak yeni düzenlemeler, diğer yapısal reformlar ve tedbirlerle birlikte devlet gelirlerinin artacağı, harcamalarının ise azalacağı tahmin edilmektedir. Vergi sistemini daha etkin kılabilmek için vergi mevzuatının yeniden düzenleneceği belirtilmektedir. Ayrıca, yapılan düzenlemelerle iktisadi kayıt dışılığın kontrol altına alınacağı öngörülmektedir. Kamu kesimindeki istihdam fazlasının azaltılacağı ve kapsamlı bir personel siyasetinin uygulanacağı ifade edilmektedir. Ücret ve maaşların enflasyon ve verimlilik kriterleri çerçevesinde belirlenmesi öngörülmektedir. 2004 yılında GSYİH’nın % 43,4’ü kadar olması beklenen toplam gelirlerin, 2007 yılında % 43,7’ye yükseleceği, 2004 yılında GSYİH’nın % 49,7’si olan harcamaların da düşerek % 44,2’ye gerileyeceği tahmin edilmektedir.

         (b)                  2003 yılında GSYİH’nın % 10,1’i olan toplam kamu borçlanma gereğinin 2005 yılında % 4,4’e, 2006 yılında % 2,1’e ve 2007 yılında % 0,5’e düşeceği tahmin edilmektedir. Bu düşüşteki en büyük etken, konsolide bütçe faiz ödemelerinde beklenen önemli azalışlardır. Ayrıca, özelleştirme gelirlerinde öngörülen artışların ve toplumsal güvenlik kuruluşları açıklarının kontrol altına alınmasının borçlanma ihtiyacının azalmasında önemli bir etken olacağı ileri sürülmektedir. Devletin gayrisafi borç stoğunun azalması da beklenmektedir. Borç stoğunun azalışında istikrarlı bir büyüme ile birlikte, uygulanacak sıkı maliye siyaseti ve etkin bir borç yönetimi siyasetinin etkili olacağı düşünülmektedir.

(3)                  Yapısal Reformlar:

      (a)                  2005 öncesi uygulanan reformlar sayesinde sürdürülebilir bir büyüme ortamının oluşturulması, piyasa kurallarına dayalı ve rekabet gücü yüksek bir iktisadi yapı yaratılması yönünde önemli mesafe alındığı belirtilmektedir. Söz konusu dönemde de uygulanacak yapısal reformlarla iktisadi yapının daha da geliştirilmesi hedeflenmiştir.

      (b)                  Yapısal reformlar kapsamında, piyasa mekanizmasının güçlendirilmesi ve iktisadi alanda özel kesimin rolünün daha da artırılması hedeflenmektedir. Üretim kesiminin kaynak ihtiyacını karşılayacak etkin bir mali yapının geliştirilmesi ve işgücü arzının niteliklerinin yükseltilmesi yönünde çalışmaların sürdürüleceği belirtilmektedir. Ayrıca, kamu hizmetlerinin daha etkin kılınması, kaynak israfının önlenmesi ve kamunun bazı alanlarda üretimden çekilerek piyasadaki düzenleyici ve denetleyici rolünü güçlendirmesi amacıyla idari alanda reformlara devam edileceği ifade edilmektedir. Tarım kesimindeki verimliliğin sağlanması, rekabet gücünün artırılması ve etkin kaynak kullanımının gerçekleşmesine yönelik yapısal reformların da sürdürüleceği vurgulanmaktadır. Kamu finansmanında sağlanacak iyileşme çerçevesinde eğitim, sağlık, Ar - Ge ve toplumsal nitelikli harcamaların payının artırılması hedeflenmektedir. Bu amaçların yanı sıra, toplumun yaşam kalitesinin yükseltilmesi, beşeri sermayenin niteliklerinin geliştirilmesi, gelir dağılımının iyileştirilmesi, yoksullukla mücadele edilmesi ve bölgesel gelişmişlik farklarının azaltılması öngörülmektedir.

(4)                  Programa İlişkin Temel Riskler:

      (a)                  Söz konusu programda yukarıda belirtilen hedeflerin ve öngörülerin gerçekleşmesine engel olabilecek bazı temel risklerin bulunduğu da belirtilmektedir. Bu riskler aşağıda sıralanmaktadır:

             (I)                  İç talepte yaşanabilecek bir yavaşlamanın büyüme ve ihracat üzerindeki olumsuz etkisi,

(II)              Mali disiplinden taviz verilmesi,

(III)            Para siyasetinin etkinliğini azaltabilecek gelişmelerin ortaya çıkması,

(IV)            Yapısal reformların sürekliliğinin sağlanmaması,

(V)              İthal hammadde fiyatlarındaki yükselişin uzun süre devam etmesi,

(VI)            Petrol fiyatlarındaki hızlı artış,

(VII)          Türkiye’nin içinde bulunduğu bölgedeki siyasi istikrarsızlık ve savaş ortamı,

(VIII)        ABD ve AB gibi gelişmiş bölgelerdeki faiz siyaseti,

(IX)            Türkiye’nin AB’ye üyelik süreci ile ilgili gelişmeler,

(X)              IMF ile ilişkilerin bozulması.

      (b)                  Ancak, makroiktisadi çerçevenin farklılaşmasına neden olabilecek yukarıda sayılan risklerin ortaya çıkması durumunda bile programdaki hedef ve öngörülerden çok büyük sapmaların oluşmayacağı ifade edilmektedir. Muhtemel bir ihracat yavaşlamasının büyüme üzerinde ciddi bir etki yapabileceği; ancak, cari işlemler dengesi üzerindeki etkisinin ise ithalatta da ortaya çıkacak azalma nedeniyle daha sınırlı olacağı belirtilmektedir. Faiz ve kurlarda meydana gelebilecek yükselişlerin Merkez Bankası tarafından kontrol altında tutulabileceği öngörülmektedir. Ayrıca, önümüzdeki dönemlerde petrol fiyatlarında sınırlı da olsa bir gerilemenin olacağı tahmin edilmektedir. Diğer taraftan, son üç yılda uygulanan iktisadi programın kazandırdığı güvenin etkisiyle dış kaynaklı şoklara karşı iktisadi kırılganlığın da azalmaya devam edeceği belirtilmektedir.

3.   Sonuç ve Değerlendirme:

a.            Program hedeflerinin genel olarak kendi içinde tutarlı olduğu değerlendirilmektedir. Özellikle; enflasyon, ihracat ve büyüme hedeflerinin gerçekleşmesi halinde diğer hedeflere ulaşmanın da kolaylaşacağı mütalaa edilmektedir. Faizlerde beklenen düşme ve % 5’lik büyüme ile üç yıl içinde kamu borç stokunda tespit edilen hedefe ulaşılması mümkün görülmektedir. 10 milyar Dolar civarındaki cari işlemler açığı hedefinin de öngörülen büyüme oranları, turizm gelirleri ve ihracat beklentisi ile tutarlı olduğu değerlendirilmektedir.

b.   2005 - 2007 dönemini kapsayan Katılım Öncesi İktisadi Program, IMF ile üzerinde mutabakata varılan ancak IMF İcra Direktörleri tarafından henüz onaylanmamış bulunan 2005 - 2007 dönemine ilişkin yeni stand - by anlaşmasının da temelini oluşturmaktadır.

c.            Enflasyonla mücadelede son dönemde elde edilen başarılar ve Merkez Bankası’nın iktisadi taraflar nezdinde sağladığı yüksek güven göz önüne alındığında, 2005 yılı için % 8’lik enflasyon hedefinin gerçekçi olduğu değerlendirilmektedir. Ancak, 2007 yılı sonunda enflasyonu % 8‘den % 4’e indirmenin düşük enflasyon oranlarında görülen yapısal katılıkların daha fazla olması nedeniyle kolay olmayacağı düşünülmektedir.

ç.            Programda mali disiplinden taviz verilmeyeceği, bu sayede iktisadi istikrarın korunacağı öngörülmektedir. Diğer taraftan, ihracatta ve yatırımlarda beklenilen artışın büyüme ve istihdam gibi temel sorunları da kendiliğinden çözeceği düşünülmektedir. Ancak, Türkiye’nin geçtiğimiz yıllarda yaşamış olduğu deneyimler ve iktisadi büyümenin kaynakları yakından incelendiğinde, ihracatta meydana gelebilecek dalgalanmaların ve iç tüketimde meydana gelebilecek yavaşlamaların büyümeyi olumsuz yönde etkileyebileceği düşünülmektedir. Buna rağmen, % 5’lik büyüme hedefine ulaşılmasının ve hatta aşılmasının mümkün olduğu değerlendirilmektedir. % 5’lik büyüme oranının tüm istikrar programlarına neredeyse otomatik olarak konulan bir hedef haline geldiği değerlendirilmektedir. % 6,5’lik faiz dışı fazla ve % 5’lik büyüme hedefinin de büyük ölçüde IMF’nin etkisiyle belirlendiği kıymetlendirilmektedir. Bu durumun, IMF’nin Türkiye’nin hızlı büyümesine değil, borçlarını ödeyebilmesine öncelik vermesinden kaynaklandığı değerlenmektedir.

d.            Türkiye’nin AB ile üyelik müzakereleri sürecinde meydana gelecek gelişmelerin iktisadi istikrarın sürdürülmesi ve iktisadi programın başarısı üzerinde önemli bir rol üstleneceği kıymetlendirilmektedir. AB Konseyi’nin Türkiye ile katılım müzakerelerini 03 EKİM 2005’te başlatma kararının özellikle yabancı sermaye yatırımlarını olumlu yönde etkilemesi beklenmektedir. Ayrıca, üyelik müzakerelerinin kesintisiz bir biçimde devam etmesinin de program hedeflerine ulaşılmasında belirleyici olacağı değerlendirilmektedir.

e.   Ancak, kendi içinde tutarlı olduğu değerlendirilen programda hedeflerden muhtemel sapmalara karşı alınacak somut tedbirlere ve kullanılacak iktisadi araçlara yer verilmediği görülmektedir. Örneğin, 2005 - 2077 döneminde vergi oranlarının düşürüleceği; bunun yanında, vergi gelirlerinde artış yaşanacağı öngörülmektedir. Burada vergi gelirlerinin artacağı beklentisi, vergi tabanının genişleyeceği varsayımına dayanmaktadır. Ancak, vergi tabanı genişlemesinin ne şekilde sağlanacağı konusunda somut bir açıklamaya yer verilmemiştir. Ayrıca, bütçe açığının % 75’i seviyesine ulaşmış bulunan toplumsal güvenlik kuruluşlarının açıklarının ne şekilde azaltılacağına ve nasıl bir toplumsal güvenlik reformu yapılacağına yönelik bir açıklama da bulunmamaktadır.

f.    IMF ile yeni bir stand - by anlaşması yapılacak olması ve AB ile üyelik müzakerelerine başlanacak olması nedeniyle programın başarısı üzerinde kısa vadede ortaya çıkabilecek iki riskin ortadan kalktığı değerlendirilmektedir. Ancak, dış dünyada meydana gelebilecek aşağıdaki gelişmelerin program hedeflerinden bir sapmaya yol açabileceği mütalaa edilmektedir:

      (1)            Programda petrol fiyatlarının önümüzdeki dönemlerde sınırlı da olsa düşeceği öngörülmektedir. Ancak, önümüzdeki dönemde petrol fiyatlarındaki artışın devam etmesi halinde bu durumun hem cari işlemler açığı hem de büyüme üzerinde ciddi bir risk oluşturabileceği düşünülmektedir. Büyüme oranındaki düşüşle birlikte yükselen hammadde fiyatlarının enflasyonu artırabileceği, enflasyonda yaşanacak önemli bir artışın da öncelikle bankacılık kesimini etkileyeceği değerlendirilmektedir. Portföylerinin büyük bir bölümü kamu tahvillerinden oluşan ve sermayesi likit olmayan bankacılık kesiminde, ani olarak yükselen enflasyonun yol açacağı faiz artışlarının bir krize neden olabilme ihtimali mevcuttur.

      (2)            ABD Dolarının uluslararası piyasalarda değer kaybının ciddi bir biçimde devam etmesi durumunda ABD’nin dolardaki değer kaybını önlemek için sert biçimde yüksek oranlı faiz artırımına gitmesi muhtemeldir. ABD’nin sert ve yüksek oranlı bir faiz artırma siyaseti izlemesi durumunda Türkiye'den ciddi bir sermaye çıkışı olabileceği değerlendirilmektedir. Fırsat amaçlı sermayenin ülkeden çıkmaya başlamasının cari işlemler açığını büyüterek iktisadi dengeler üzerinde ciddi bir risk oluşturabileceği düşünülmektedir.

      (3)            Doların Euro karşısında değer kaybetmesinin devam etmesi halinde AB ülkelerinde yaşanan iktisadi durgunluğun daha da artabileceği değerlendirilmektedir. AB’de yaşanabilecek bu ciddi durgunluğun Türkiye’nin ihracatını olumsuz yönde etkileyebileceği mütalaa edilmektedir. Programda belirtilen büyüme ve istihdam hedeflerinin büyük oranda ihracattaki artışa bağlı olması nedeniyle belirlenen hedeflerden sapma meydana gelebileceği değerlendirilmektedir. Ayrıca, TL’nin yabancı paralar karşısında değerlenmeye devam etmesinin de dış ticaret açığını olumsuz etkileyebileceği kıymetlendirilmektedir.

Kaynak: SAREM Çalışması