Cumhuriyet Ekonomisinde İlk Dönem Gelişmeler (1923 - 1939)

Doç. Dr. Ahmet Kal'a 

A. İzmir iktisat Kongresi'nden 1939'a iktisadî Gelişmeler 

Cumhuriyet dönemindeki iktisat politi­kası ile ilgili arayışlardan kurumların oluşturul­ması ile ilgili çabalara ve iktisadî gelişme ala­nındaki ilerlemelere kadar elde edilen sonuç­lar büyük ölçüde devralınan Osmanlı iktisadî yapısı mirasının izlerini taşımaktadır. Bu ne­denle Cumhuriyet devri iktisadî gelişme dö­nemleri incelenirken bu hususun gözden kaçı­rılmaması gerekmektedir. İncelememiz Türki­ye Cumhuriyeti'nin doğusundaki iktisadî duru­munu tespit ettikten sonra ilk zamanlardaki gelişme dönemlerini ve bu dönemler sonunda ulaştığı bilançoyu değerlendirmeyi amaçlaya­caktır. 

Cumhuriyet dönemi ekonomisinin çıkış notkasının sanayileşmiş batıya ulaşmak, ikti­sadî anlamda Batılılaşmak perspektifinden ha­reket ettiğini söylemek mümkündür. Cumhuri-yet'in temeli olan Kurtuluş Savaşı Batılı devlet­lere karşı ancak yine bir başka Batılı devletle birlikte yapılmıştır. İktisadî Savaş'ın temelinde­ki yönün "Batı'ya rağmen Batılılaşmalı" hedefi içerisinde seyretmesinin önemli bir diğer sebe­bini de, savaşı yürüten kadronun büyük ço­ğunluğunun Batıcılık akımını benimsemiş ve tttihat-Terakki Partisi uzantısı olan kişiler ol­ması gerçeğinde aramak gerekir. Ancak, görü­nürdeki askerî zaferi "Devlet-i iktisadiye" te­melinde taçlandırma eğilimi Cumhuriyet Batılı­laşmasının Osmanlı'nın Batı'ya yaklaşımından daha farklı ve kararlı olduğunu göstermekte­dir. 

Cumhuriyet'in ilk yönetici ve fikir kad-rolannın Batı uygarlığının temellerini, kapita­list yoldan sanayileşme ve iktisadî gelişme ek­senindeki açıklamalarla tanımlama çabaları ve bu çabalara paralel olarak uygulanan iktisadî politikalar, Cumhuriyet dönemindeki bu farklı­laşmanın işaretleri sayılabilir. 

Bu anlamda Cumhuriyet dönemi eko­nomisinin genel olarak sanayi kapitalizmini kurma hedefi üzerinde geliştiğini söyleyebili­riz. Bu geniş kapsamlı hedef, aynı zamanda kültürel, siyasî ve askerî açıdan yaşanacak hız­lı değişmelerin de zorunlu dayanağı kabul edilmiştir. Bu nedenle kısa zamanda sanayi ka­pitalizmine geçebilmek için Batı'nın kendi içinde yaşadığı uzun dönemli gelişmeler bek­lenmeyecek; onun kurum ve kuralları süratle Türkiye'ye adapte edilerek geçiş süreci kestir­me bir yöntemle çabuklaştırılacaktır. Neticede Cumhuriyet dönemi iktisadî düşüncesi de bu hedef üzerinde biçimlenmiştir. 

Dünya piyasalarına tarım ve daha çok madensel hammadde ihracatçısı olarak giren, ithalatını sınaî mamuller üzerinde yoğunlaştı­ran Osmanlı Devleti'nin Batılı kapitalist ülkeler tarafından sömürülmeye çalışılması hafızalar-daki canlılığını korumaktadır. Bu nedenle, ekonominin tüm kesimleri önemsenmekle bir-likte, iktisadî gelişmenin bütünü sanayileşme beklentilerinin gerçekleşmesine oranlanmıştır.

Ancak sanayinin gelişmesi için gerekli hammadde, sermaye, işgücü ve dövizi sağlayacak tek sektör tarımdır ve dolayısıyla sanayi sektö­rünün gelişme beklentisi, tarım nüfusunun sa­tın alma gücünün yükseltilmesine ve bu yolla iç piyasaların genişletilmesine bağlı olacaktır. Bu nedenle, sanayileşmeye endeksli iktisat po-litikalannın tarımı da desteklemesi kaçınılmaz­dır. Öte yandan, sanayi ve tarım sektörünün üretim yönünde uyarılması, bir diğer yan sek­törün geliştirilmesini de zorunlu kılmaktadır. Bu iktisadî anlamda iç piyasaların genişlemesi­ne, siyasal anlamda da milli birliğe ve yurt sa­vunmasına hizmet eden ulaşım sektörüdür. 

Kurtuluş Savaşı'rfın hemen ardından be­liren "sanayi kapitalizmi" yönündeki genel ik­tisadî hedef ve bu hedefin zorunlu ve ağırlıklı kıldığı tarım ve ulaşım sektörleri iktisadî dü­şünce içersinde beliren liberal veya devletçi politikalardan birini anlamına uygun biçimde uygulamayı mümkün kılmamaktaydı. Nitekim uzlaşılan hedef ve şartlar ne tümüyle liberal ne de devletçi olmaya izin vermemekteydi. Diğer bir deyişle her iki modelin de kendi kuralları içerisinde mutlak anlamda benimsenip uygu­lanmasının gerektirdiği altyapı mevcut değildi. 

Ancak her iki model de ülkenin iktisadî şartlarına ve dünya ekonomisindeki değişme­lere paralel olarak dönemler içersinde ağırlıklı olarak denenmiştir. Nitekim 1923 Şubatı'nda toplanan İzmir İktisat Kongresi'nden çıkan ka­rar ve sonuçlara dayalı olarak 1923-29 yılları arasında özel girişim eliyle ve serbest piyasa şartlarında sanayileşme politikaları izlenmiş ve göreceli bir liberal dönem ağırlık kazanmıştır. 1929 Dünya ekonomik bunalımın ardından ise, plânlı bir sanayileşme sürecine girilmiş ve iktisat politikalarında devletçi politikalar ağır­lık kazanmıştır. 

Bununla birlikte, liberal dönemde dev­let özel girişimi desteklerken özel girişimin ye­terli olmadığı ya da kârlı bulmadığı alanlarda ise -devlet, yatırımlarını harekete geçirmektey­di. Devletçilik döneminde de özel sermayeye açık bir uygulama benimsenmişti. 

Bu durum kuralları içersinde bir iktisat politikasının uygulanmadığını gösteriyor.  Şu halde Cumhuriyet dönemi ekonomisinin son­raki dönemlerde de yürürlükte kalacak olan özel sermaye ağırlıklı bir karma ekonomik kal­kınma anlayışına dayandığını söyleyebiliriz.

Cumhuriyet dönemini ele alan iküsadî analizlere baktığımızda aslında bu anlayışın bir tercihin bir eğilimin sonucu olduğunu da söy­lemek güçtür. Dolayısıyla karma ekonomik sistem dünya ekonomisine de bağlı olarak ül­ke şartlanndan kaynaklanan yönelimlerin so­nucu olmuştur.

İktisadî model yönelimlerinde olduğu gibi, iktisadî düşünce ve akımlarında da bu şartların izleri görülmektedir. İzleyen bölüm­lerde, kendi konu alanları içersinde açıklaya­cağımız devletçi ve liberal akımlar gerçekte birbirleriyle iç içe geçmiş görülmektedir. Akımların genel tezlerine bakıldığında aslında tartışmanın "nasıl bir devletçilik" zemininde yürütüldüğü ve devletin ekonomide oynaya­cağı rolden taviz verilmediği görülmektedir. 

Bu anlamda devletçi tezler; ekonominin bizzat içinde yer alan bir devleti ve devletçi modelin sürekliliğini savunurken; liberal tezler ise onlardan sadece müdahaleci devleti savun­masıyla ve devletçiliği bir geçiş süreci, bir araç olarak görmesi yönüyle ayrılmaktadırlar. 

B. 1923-29 liberal Döneminde Uygulanan iktisat Politikaları 

1923-29 döneminde, iktisadî yapı ve ku­rumlar İzmir İktisat Kongresi'nde alınan karar­lar ve dilekler doğrultusunda gerçekleştirilme­ye çalışılmıştır. Bu yapılanma çerçevesinde or­taya konan belli başlı uygulamaları şöyle özet­leyebiliriz;

1924 yılında çıkarılan bir kanunla, ih­racat sanayinin kullandığı ithal hammaddeler "gümrük vergisi muafiyeti" kapsamına alınmış­tır.

Kırsal kesimin satın alma gücünü artı­rıp, iç piyasaları genişletmek amacıyla 1925 yı­lında aşar vergisi kaldırılmış; bu verginin kaldınlmasından doğan gelir kaybı büyük toprak sahiplerine ve tekel maddelerini daha çok tü­keten şehir nüfusuna yüklenmeye çalışılmıştır.

Aşar vergisinin kaldırılmasından do­ğan kayıpları telâfi etmek ve devlet gelirlerini artırmak için devlet tekellerinin oluşturulması­na ve Osmanlı'dan kalan bazı tekellerin (tütün gibi) millîleştirilmesine gidilmiş, bu uygulama daha çok ispirto, kibrit, şeker vb. sınaî ürünler­de yoğunlaşmıştır. 

1927 ve 1929 yıllarında çıkarılan ka­nunlarla, devlete ait topraklardan bir bölümü topraksız köylüye dağıtılarak ekilen alanların genişlemesi ve tarımsal üretimin artması sağ­lanmıştır. 

Sanayi ve ticaret işlerini desteklemek üzere İş Bankası ile Sanayi ve Maden Bankası kurulmuştur. 

Ülkenin önemli temel gereksinimlerin­den olan şeker üretimini artırmak ve iç tüketi­mi yerli üretimle karşılamak amacıyla, 1925'de şeker fabrikalarının kurulmasına yönelik bir kanun çıkarılmış, bu uygulama ile tarım ve ulaştırma sektörlerinin canlanacağı düşünül­müştür.

 1927'de, 1913 Teşvik-i Sanayi Kanu-nu'nun gözden geçirilmesi ile yürürlüğe konan yeni Teşvik-i Sanayi Kanunu ile teşvik uygula­malarının kapsamı genişletilmiştir. Buna göre, eski teşviklere ek olarak; Kanun kapsamına gi­ren kuruluşlara üretimlerinin %10'una varan oranda prim ödenmesi; kamu kuruluşlarının ihtiyacı olan malları yerli kuruluşlardan alma zorunluluğu gibi teşvikler getirilmiştir. 

Lozan Antlaşması gereği gümrük tari­felerinde 1929'a kadar kısıtlayıcı hükümler yer aldığından; bu yıla kadar yerli sanayiyi koru­masız bırakmamak için, "ithal mallanna tüke­tim vergisi koyma ve varolanların miktarını ar­tırmak yanında yerli sanayi üretimini vergiden muaf tutmak ve primle desteklemek" şeklinde yöntemler izlenmiştir. 

Gümrük tarifelerinin yerli sanayiyi ko­rumaya dönük olarak düzenlenmesi ve emisyon işlerinin düzenlenmesi için ihtiyaç duyu­lan Merkez Bankası'nın kurulması ise (1930), 1929 sonrasına kalmıştır. 

Özetle, Cumhuriyetin ilk yedi yılı içeri­sinde dünya şartlan, ideolojik ortam ve bu or­tamın elverişliliğinden yararlanarak ekonomi­de bir restorasyon politikası izlenmeye çalışıl­mış ve gayri safî millî hasılada artışlar sağlan­mıştır. Bununla birlikte tanm ve sanayi yapıla­rı 1929 yılı itibariyle ilkel yapılarını korumayı sürdürmüş, tanma dayalı ihracat yapısında önemli bir değişiklik kaydedilememiş ve dış ti­caret açığına engel olunamamıştır. Türk lirası­nın değeri göreli bir düşüş gösterirken dış eko­nomik ilişkiler ile iç üretim yapısı arasındaki ilişkiler, Türk ekonomisinin yapısını dünya konjonktüründeki dalgalanmalara açık bırak­mıştır. Bu durumun en somut belirtisini de uz­manlaşmış ekonomilerin, 1929 Dünya ekono­mik bunalımı karşısındaki hızlı çözülmelerinin Türk ekonomisine etkilerinde görülmektedir. 

C. Geçiş Süreci Tartışmaları: 

Devletçilik / Liberalizm (1929-1933) 

1930'lu yıllann ilk adımlan, belirlenmiş bir iktisat politikasının düzenli olarak uygulan­masından çok devletçilik ve liberalizm kav­ramları çerçevesinde kalkınma sorununun tar­tışıldığı dönem olmuştur. Yeni iktisat politikası arayışlan olarak da tanımlayabileceğimiz bu geçiş sürecinin belli başlı nedenleri; "1929 Dünya ekonomik bunalımının özellikle uz­manlaşmış ülkelerde yarattığı sarsıntı, Lo­zan'daki kısıtlayıcı hükümlerin sona ermesiyle birlikte, yeni gümrük vergisinin gündeme gel­mesinden doğan sorunlar ve nihayet 1923-29 dönemi iktisat politikalannın başarısızlığı ve bunun doğurduğu toplumsal gerginlikler ola­rak" toparlanabilir. Geçiş süreci tartışmalanna katılan grupları ve öne sürdükleri tezleri şöyle özetleyebiliriz: 

Liberal Tezler: Liberal ekonomi taraftar larının Ahmet Ağaoğlu ve Celâl Bayar etrafında farkları pek net olmayan bir biçimde iki gruba ayrıldığını görüyoruz. Ağaoğlu grubunun daha çok, "Batı tipi gelişmenin önündeki temel en­gelin devletin birey üzerindeki baskısı"ndan doğduğu sorunu üzerinde yoğunlaştığı anlaşı­lıyor. Serbest Cumhuriyet Fırkası içinde odak­lasan grubun, eğitim ve sağlığı devlet güvence­sine alan, işsizlik sigortası ve emekliliği öngö­ren yaklaşımlarıyla "sosyal devlet" ilkesine de açık kapı bıraktığı görülmektedir. Gerçek an­lamda liberalizme daha yakın olan Celâl Bayar grubu ise, özel girişimin devlet desteği olmak­sızın gelişemeyeceğine olan inancıyla, liberal ekonomi anlayışına karşın bir geçiş süreci ola­rak devlet müdahalesini de bir araç olarak gör­müşlerdir. 

Devletçi Tezler: Yine bu görüşün taraf­tarlarında da Kadro grubu ve Ahmet Haindi Başar olmak üzere iki ayn gruplaşmanın oldu­ğunu görüyoruz. Bunlardan Başar'ın, devleti, idarî ve iktisadî devlet olarak ayırdığı ve idarî devletin yetkilerinin sınırlandırılmasından ya­na tavır aldığı bilinmektedir. Bunun nedeni, bürokrasi devletinin doğacağı yönündeki kay İktisadî devlet ile kastedilen şey ise dev­let mülkiyetçiliği değil toplumsal mülkiyet bi­çimidir. Yani, iktisadî devletin idarî devletten bağımsız ve halk tarafından oluşturulmuş or­ganlarca yönetilmesi temel alınmıştır. Ancak, Başar'ın tezleri de yer yer liberalizme yaklaş­maktadır. 

İsmet inönü, Recep Peker, Şevket Sü­reyya, V. Nedim Tör, 1. Hüsrev Tökin, Y. Kad­ri Karaosmanoğlu gibi isimlerin başını çektiği Kadro grubu ise, genel olarak liberalizmin az­gelişmiş yapılarla çelişeceği perspektifinden hareket etmiş ve bu nedenle de her ülkenin kendine uyan milli modelini kurması görüşüne ağırlık verilmiştir. Bu çerçevede, uluslararası iktisadî uzmanlaşmayı bir aldatmaca olarak ka- bul ederken,  "kendine yetebilen"  ekonomi modelini  öngörmüştür.  Toplumun çıkarının  bireyin çıkarının önünde olduğunu vurgulaya-rak, liberal politikadaki özgürlükleri toplumsal gerginliklerin temel nedeni olarak görme eğili-mindedirler. 

Özetle, tartışma gruplannın tezleri ince­lendiğinde aslında Türkiye ekonomisinin şart-lannın ve dış konjonktürün dayatmasıyla sü­ratle bir devletçilik anlayışına doğru sürüklen­diği ve fikir çevrelerinin gerçekte bu sistem içersinde devletin rolünün ne olacağını tartıştı­ğı söylenebilir. 

D. Devletçi Dönemde Uygulanan iktisat Politikaları (1.933-39) 

1929 Dünya ekonomik bunalımı ve 1923-29 dönemi iktisat politikalarının başarı­sızlığa uğraması sonucu yeni kalkınma arayış­larıyla ortaya çıkan dönem, geçiş süreci tartış­malarıyla da birlikte Türkiye ekonomisinde "devletçi" yaklaşımları beraberinde getirmiştir. Yaklaşımlann belirginleştiği ilk yıllarda ve son­raki dönemlerde devletçiliği kollektivist sistem ya da kapitalizm ile sosyalizm arasında bir mo­del olarak algılayan kesimler olmuşsa da yak­laşım, gerçekte Türkiye'de özel sermayenin kıtlığından ve bu nedene bağlı olarak da hal­kın "her şeyi devletten bekleyen" yapısından kaynaklanmıştır. 

Dönem boyunca iktisat politikalarının genel eğilimi piyasa ekonomisi kuralları içer­sinde özel sermayenin yeterli olmadığı alanlar­da devletin, sonradan özel sermayeye devre­dilmek üzere sınaî yatınmlarına el atması ol­muştur. Bu anlamda hızla gelişen devlet mül­kiyeti de aslında geçici bir mülkiyet olmakta­dır. Atatürk, bu yaklaşım tarzına uygun olarak devletçiliği şöyle tanımlıyor: 

"Bireylerin, özel girişimlerini ve kişisel faaliyetlerini esas tutmak; ancak büyük bir ulu­sun ve geniş bir ülkenin bütün gereksinimleri­ni ve çok şeylerin yapılmadığını göz önünde tutarak ülke ekonomisini devletin eline almak" (Afet İNAN, Devletçilik ilkesi ve Türkiye Cum­huriyetinin Birinci Sanayi Planı/1933, TTK. Yay., Ankara, 1972, s.15). 

Belirtilen tanıma göre ve uygulanan po­litikalar incelendiğinde devletçiliğin doktriner değil pragmatik bir anlayışla uygulandığı, kapsam ve içeriğinin günlük ihtiyaçlara ve toplum­sal gruplardan gelen baskılara göre şekillendi­ği bu nedenle de sistematik bir teoriye sahip olmadığı fark ediliyor. Yine bir başka özellik ise, devlet girişiminin özel girişimin yerini al­maması ve dönem boyunca özel kesim ve ka­mu kesiminin hem farklı hem de aynı üretim alanlarında yan yana bulunarak rekabet yerine tamamlayıcılık fonksiyonunu ön plâna çıkardı­ğı anlaşılıyor. 

Devletçilik döneminde, dar anlamıyla devletin mal ve hizmet üretmek amacıyla işlet­meciliğe soyunmasının yanında daha geniş bir kavram olan devlet müdahaleciliği alanında da görev yapmaktaydı. Bir diğer deyişle "müda­halecilik" kavramı kapsamına giren millîleştir­me, devlet tekeli oluşturma, piyasalara ve fi­yatlara müdahale, koruma ve teşvik gibi politi-kalann değişik biçimleri devletçiliğin tamamla­yıcısı olarak dönem boyunca uygulanmış ve denenmiştir. 

Sonuç olarak devletin, devletçilik uygu­laması ile milli sanayiye dayalı bir kapitalizmi gerçekleştirme yönünde tercih yaptığını söyle­yebiliriz. 

E. Cumhuriyet Ekonomisinin İlk Dönemlerine Ait Bilançosu 

incelememizin bu kısmında çeşitli ista-tistikî verilere dayanarak, 1940 yılma kadar ekonomide varılan noktanın genel bir tablosu oluşturulmaya çalışılacaktır. 

Uygulanan iktisat politikalarının, özel­likle Devletçilik dönemine denk düşen zaman içerisinde Osmanlıdan miras kalan şehir ve kır ile tarım ve sanayi dengelerini değiştirmeye başladığını ve sınaî üretimindeki göreceli artı­şın, tanmdaki göreceli düşüşe paralel olarak geliştiğini söylemek mümkündür.